(四)工程措施與非工程措施相結合
中國以往一直較為重視防災減災工程措施，但國民災害意識依然淡薄、損害后果依然嚴重的事實，證明了僅僅依靠工程措施是不可能達到防災減災的預期效果的。因此，應對災害需要工程減災與非工程減災協同推進，并讓兩種手段形成合力。在日本“3·11”地震中，可以看到包括災害意識培育、防災減災訓練等非工程措施的效果，這就是在特大災難來臨之際，日本社會舉國不驚、秩序井然，避免了因人的恐慌、社會失序所導致的災難后果擴大化現象。日本的經驗可以作為借鑒: 日本小學教育中有近40個課時的防災知識教育，內容安排在地理常識、歷史啟蒙、人與自然、國文等課程中，并充分考慮了不同年齡段學生的心理、生理特點，體現趣味性和知識性，按照年級變化教材內容。日本還重視防災教育和防災訓練基地的建設，防災基地通常采取給參觀者以親身體驗為主的教育培訓方式，設有地震體驗及訓練屋、泥石流體驗屋、消防訓練室、風速體驗室、煙霧躲避訓練室、緊急梯子逃生訓練等項目等，給公眾以應對災害的直觀感受，增強其實際應災的技能6。當然，若只有非工程措施而忽略工程措施，也不可能取得良好的防災減災效果。因此，對工程措施與非工程措施不可偏廢，而是宜置于同等重要的地位，雙管齊下地加以推進，才能真正實現防災減災的預期目標。
(五) 綜合治理與重點應對相結合
由于應對災害問題是一項涉及全社會的協同行動，既包括監測、預報、防災、抗災、救災、重建等減災措施的實施，也包括人口、資源、環境、社會經濟發展等方面的協調，如果沒有統籌考慮與綜合治理，實踐中必定顧此失彼，甚至出現相互抵觸的現象; 同時，還要分清輕重緩急，明確重點，關注重大災害、主要災種、重點地區、重要的受災人群。在各種災害中，水災、旱災、地震等構成了中國的主要災種。它們需要舉國之力來應對，但不同地區的災種結構是有差異的，從而還需要重點應對本地區的主要災種。因此，在防災減災實踐中，綜合治理是基石，重點應對是關鍵。前者重在普遍性的防災減災理念、文化、意識、技巧及有機協調的災害管理體制、機制，包括統籌考慮發展與減災、自然災害與人為災害、工程措施與非工程措施、不同制度之間的銜接與互補等; 后者重在有針對性的具體防災減災措施與技術方案，如對大江大河與中小河流的治理、人工降雨抗旱、防震標準的規范、規避臺風的措施等。在當前背景下，綜合治理尤其應當得到更為充分的體現。
(六) 應急管理與構建長效機制相結合
經過2003 年“非典”的促進，中國的災害應急體系建設取得了很大成效，但防災減災的長效機制建設卻未能夠引起同樣的重視。在實踐中，應急管理也表現為重點關注社會安全事件、公共衛生事件，對自然災害并未給予足夠關注。這導致了多災之國的國民普遍缺乏災害意識，城市與鄉村多處于不設防狀態，城鄉居民大多對災害心存僥幸，企業很少有防災減災投入，保險公司甚至取消了保險業的防災防損功能等。所有這些，表明構建應對災害問題的長效機制已經迫在眉睫。一般而言，應急管理解決的是當前的問題，長效機制解決的是長遠的問題，兩者有機結合才能協調當前與長遠的關系。應急管理見效快，但效果的持續性差，被動性明顯。構建長效機制，則減災將更加具有主動性，效果具有持續性，但投入往往較大、且很難即時見效。兩者各有特點，在實踐中應該實現功能互補。只有做到應急管理與長效機制有機結合，才能實現防災減災的理性化、常態化與高效化。
總之，在傳統的戰爭、瘟疫等非安全因素不斷消減的條件下，災害問題的不斷惡化卻在危及中國的發展與民生保障，各種自然災害、環境災害與人為事故的頻繁發生及其帶來的重大傷亡和財富損失，已經日益廣泛地影響到了國家或地區的正常、健康發展，也增加了公眾的不安與焦慮，衍生出多種社會問題，這種現狀只有通過將防災減災提升到國家戰略，并通過采取綜合治理的有效措施，才能逐步得到緩解。在國民經濟持續高速增長和物質財富積累達到一定規模的基礎上，減輕災害及其危害，既是維護已經獲得的發展成果的需要，更是為了國家長遠發展的需要。因此，我國確實到了應當高度重視防災減災并持續提升綜合防災減災能力的時候了。
注釋:
1、“理念優于制度、制度優于技術”是作者多年來的一個研究結論，也是作者對中國許多領域改革的一個基本主張，曾經在多個場合上講過或者寫入相關論文。這種觀點主要是針對一些領域只重視技術方案而忽略理念更新與制度創新現象及其所帶來的不良后果的。
2、錢穆1990 年發表的《天人合一論》，載香港中文大學新亞書院合一碑亭。
3、鄭功成等著. 多難興邦———新中國60 年抗災史詩[M]. 湖南人民出版社，2009: 420—421.
4、(美)勞里·加勒特著. 逼近的瘟疫[M]. 楊岐鳴，楊寧譯. 三聯書店，2008: 序言， 5.
5、鄭功成，華穎. 減災救災的社會參與機制研究[J]. 政策研究報告，2010，(9) .
6、鄭居煥，李耀莊. 日本防災教育的成功經驗與啟示[J]. 中國公共安全(學術版) ，2007，(2) .
(作者單位：中國人民大學中國社會保障研究中心)
