應急決策能力是核心能力

管理學家赫伯特西蒙提出“管理就是決策”，在應對和處置突發事件的過程中，決策更是處于一種絕對的核心地位。從最近幾年基層的突發事件應對與處置的情況看，應急決策能力的重要性正日益彰顯出來。同時，基層的應急決策至少包括了如何及時掌握和發布相關信息，如何快速反應利用已有資源實施自救和向上級主管部門求助，如何有效地安撫和疏導相關人員以及社會公眾，以及如何及時作出各項善后處置決策以化解事件的消極影響等內容。盡管具體的應急決策內容會因事件的類型、發生的時空和影響范圍等要素的不同而有著較大的差別，但在每一個具體環節的各類決策，都一概具備著“牽一發而動全身”的效果，稍有不慎就會導致損失與影響的疊加與擴大。

應急決策能力的高低，往往決定著突發公共事件應對的成敗。由此，事件的突發性、事態的復雜性和緊迫性等，使得決策者必然面對著高度的風險與不確定性，因而應急決策能力的提升才是整個應急管理體系建設的重點和難點。只有具備深刻的危機意識和完善的知識結構，以及豐富的經驗與智慧，決策者才能夠在危急時刻做到處變不驚，作出危機情境下的最優決策和明智選擇。從這個意義上講，應急決策能力其實可謂是整個應急管理體系有效運作的“原點”和“啟動閥”，應急決策能力與水平的高低與優劣，從根本上決定了整個應急管理體系的運轉效率和最終結果。

關鍵在于加強應急決策專題培訓

自2007年7月國務院發布“加強基層應急管理工作的意見”以來，各地都陸續就組織機構、預案體系、應急隊伍和應急保障能力等方面的建設，紛紛制訂方案并展開了一系列的實際行動，但培訓工作則主要被放在了宣傳與演練等內容上。雖然可以說上述一切行動內容，無疑都是有助于提高基層應急決策能力的，但是決策能力的提升沒有被突出放到首要的地位。例如就預案體系來說，無論有著怎樣完美的預案，“可操作”并不等于“會操作”和“善操作”。應急演練固然能夠增強防御能力和完善協調機制，但在通常的模擬情境下對決策能力的培養效果是比較有限的，一般更為注重的都是對預案的演練和應急聯動機制的運轉情況。因此，當前非常有必要將基層應急決策能力的評價與提升，作為健全基層應急管理工作體系的核心加以對待。為了盡快提高基層的應急決策能力，關鍵就在于進行有針對性的專題培訓。結合最近幾年基層應急管理工作的開展情況，以及對相關經驗的總結來看，目前基層應急管理專題培訓的設計主要應注意這樣幾個方面。

第一，提高對應急決策能力重要性的認知水平，加強基層應急管理培訓需求的甄別。俗話說：“好鋼要用在刀刃上”，面對公共安全形勢，我們在人力、物力和財力等方面的資源，尤其是時間資源，是極為有限和寶貴的，因此基層應急管理培訓首先需要抓住“應急決策”這個絕對重點和最為核心的內容。將絕大部分的時間和精力都放在預案體系的完備程度，以及管理機制健全等方面，也很有可能導致基層應急管理體系建設進入某種“誤區”：即以健全組織機構和加強人力和物力保障等為重點，而忽視了決策能力的提高。基層應急管理工作可謂“千頭萬緒”且意義重大，若沒有對應急決策能力重要性的高度關注與重視，就會導致相應的培訓往往缺乏針對性和有效性。

第二，培訓內容上應做到基本素質培養和決策技能提升并重，有效提高其綜合性能力。突發公共事件的來源是十分廣泛的，所涉及的領域較多，各類事件在產生原因和發展機理上差異很大，并且影響的大小、范圍和擴散渠道等也不同。所以，基本素質的培養無疑應成為基層應急管理培訓的基本內容。同時，由于應急決策具有非同于常規決策的重要特點，而基層應急管理工作也有著自身的種種特殊性，所以基層應急決策能力提升應是作為培訓的核心部分。從素質培養和技能提高并重的角度來看，決策技能的訓練與提高，需要緊密結合基層工作內容和基層干部自身的需求。因此，這其中有著很重要的一個課題，就是各地需要結合自身現狀與需求，來加強對培訓課程內容設計的深入研究。最終要達到的目標應當是，基層干部能夠在既定的法制和預案體系框架內，準確而及時地進行信息溝通、形勢研判和快速響應，綜合決策能力得到有效提高。

第三，培訓形式上應當以案例分析和情景模擬為主，注重應急決策實戰能力的提高。基層應急管理的培訓對象通常都是有著相對豐富的基層工作經驗，甚至是有著直接處置和應對突發公共事件經歷的干部，他們一般都能熟知預案體系和各個處置環節，所欠缺的往往就是對相關經驗的總結與提高。通過案例分析和情景模擬的形式，不但是為培訓對象提供了更為逼真的情境，同時也給了他們思考和總結的機會，然后再結合成功經驗和討論點評，得以實現決策技能的真正提升。就培訓本身來說，此處的關鍵點是要避免案例庫的陳舊，以及模擬演練的流于形式。那些僅講授外地乃至是國外的案例，并且互動效果不足的培訓，雖然貼上了“案例教學”和“桌面推演”等標簽，實際上卻是很難真正收到實效。因為越是本地的案例越是具有針對性，也越容易調動培訓對象的參與積極性。

第四，構建基層領導干部應急決策能力評價體系，切實推動應急決策能力的提升。無論是對哪種能力的評價，向來都需要解決評價指標的客觀性和可操作性，以及各項指標的權重分配等問題，而且一般也都會導致眾說紛紜和莫衷一是。然而，決策能力與決策水平總是有著高低和優劣之分，因此有必要樹立應急決策能力評價的觀念與導向，以此推動應急決策能力與水平的提升。從最近幾年的相關理論研究情況看，有關政府應急管理能力評價和績效評估的成果逐漸增多，雖然是仍然局限于理論探討的性質，并且存在著難以量化和指標權重設置等困難，但將這方面的研究和工作推進下去仍是非常有必要的。從目前基層應急管理工作實際情況，以及評價體系構建和制度運轉的成本兩個方面來看，該評價體系可先由決策效果評價開始，逐步過渡到包括預防和應對在內的全過程評價。

　　（作者單位：大連市委黨校）