六、對我國應急預案體系的初步分析

應急預案體系包括預案的文本體系，以及包含于其中的應急組織指揮體系、應急響應協調過程和應急資源保障體系等。下面主要分析預案的文本體系，其它一些方面在前面已分別作了一些分析。

從國外的經驗來看，預案的文本體系包括戰略預案、行動預案和戰術預案三個層次。戰略預案描述一個區域在長時期內履行其應急管理責任的重點事項、基本目標、主要任務和預期結果等。行動預案描述一個行政區域或其部門與機構在突發事件中所履行的角色和職責、任務和行動;重點在于協調和集成一個區域內的許多響應和支持組織的活動。戰術預案著眼于管理在事件響應中發揮直接作用的人員、裝備和資源。這三個層次的預案可出現在所有層級的政府之中，從適用的時間上大致可分為遠期、中期和事件發生時，從預案所包含細節的豐富程度上是由少而多。

目前我國政府應急預案的文本體系主要包括國家、省、市、縣四級的總體預案、專項預案、部門預案?？傮w預案定位為政府為應對突發事件而制定的綜合性應急預案和指導性文件，是政府組織管理、指揮協調相關應急資源和應急行動的整體計劃和程序規范;專項預案是政府為應對某一類型或某幾個類型的突發事件而制定的涉及多個部門(單位)的應急預案，是總體預案的組成部分;部門預案是政府有關部門(單位)根據總體預案、專項預案和職責為應對某一類型的突發公共事件或履行其應急保障職責的工作方案。

從以上定義可以看出，目前的總體預案、專項預案和部門預案的定位并不是很清晰。總體預案中包含專項預案，是針對一系列一定級別的突發事件的行動預案;部門預案則只是涉及一個部門的行動預案。從國家預案到省、市、縣預案，區別僅在于處理的事件級別的不同。在我國目前的政府應急預案體系中，缺少了戰略和戰術兩個層次的預案。這就是為什么從我們的預案中既看不出當前的戰略重點和目標，又感覺預案的可操作性不強的主要原因。在完善應急預案體系時，一方面要明確戰略性、行動性和戰術性預案的層次，另一方面要對總體預案、專項預案和部門預案進行重新定位。例如，建議將總體預案定位為應急響應的指導性文件，針對所有類別、所有級別的突發事件，設定應急響應原則，明確劃分應急響應相關各方的角色和責任，落實應急資源和功能的提供者及提供方式，規劃應急響應的指揮與協調體制、機制和程序等;將專項預案界定為針對具體突發事件的行動預案;將部門預案界定為一個或多個部門為突發事件處置提供功能支持的綜合性支持預案。

從以上分析可以看出，通過對應急管理基礎理論的探討，有利于我們深人思考應急預案工作中存在的一些問題和不足，對于進一步完善應急預案體系、加強應急預案管理、規范應急預案編制和評審、強化應急預案使用效果等，都有一定的參考價值。

作者簡介：

李湖生，中國安全生產科學研究院，博士，研究員，副總工程師。