四、應(yīng)急管理生命周期理論

應(yīng)急管理生命周期理論是立足于事件發(fā)展的時間順序性，將應(yīng)急管理劃分為預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、恢復(fù)、重建等五個階段和減災(zāi)與準(zhǔn)備兩類基礎(chǔ)性功能。預(yù)防是為了避免事件發(fā)生所開展的各種活動，如災(zāi)害分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、專業(yè)性的技術(shù)和管理措施等;監(jiān)測是對事件的特征參數(shù)進(jìn)行觀測以了解事態(tài)的變化，并盡可能阻止其惡化或在事件爆發(fā)前發(fā)出預(yù)警;響應(yīng)是在事件即將發(fā)生前、發(fā)生期間或緊隨發(fā)生后，為挽救生命、減少財(cái)物和環(huán)境破壞等而采取的各種行動;恢復(fù)是使受災(zāi)體的狀態(tài)恢復(fù)到最低可按接受標(biāo)準(zhǔn)的各種活動;重建是使受災(zāi)體的狀態(tài)恢復(fù)到正?；蚋玫乃降母鞣N活動。減災(zāi)是為了減輕事件損失而采取的有利于在事件發(fā)生時提供被動保護(hù)的各種行動，如風(fēng)險(xiǎn)管理或脆弱性減少等;準(zhǔn)備是為了減輕事件損失而采取的有利于在事件發(fā)生后提供主動保護(hù)或應(yīng)對策略而采取的各種行動，如預(yù)案編制、應(yīng)急能力建設(shè)等。通過對應(yīng)急管理生命周期的劃分，使得在不同階段的應(yīng)急管理使命變得清晰，紛繁復(fù)雜的應(yīng)急管理活動能夠科學(xué)地進(jìn)行歸類。

應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的目的是確保在響應(yīng)和恢復(fù)階段能夠快速行動，這需要通過有效的應(yīng)急準(zhǔn)備活動來實(shí)現(xiàn)。應(yīng)急準(zhǔn)備是一個持續(xù)改進(jìn)的循環(huán)過程，包括規(guī)劃、組織、裝備、培訓(xùn)、演練、評估和改進(jìn)等。規(guī)劃包括開發(fā)政策、預(yù)案、程序、協(xié)議、策略等;組織包括建立整體的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各層級的領(lǐng)導(dǎo)，為關(guān)鍵的應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)任務(wù)組建隊(duì)伍和準(zhǔn)備資源;裝備是識別并確定獲得和部署完成指定使命和任務(wù)所需的足夠數(shù)量的設(shè)備、用品、設(shè)施和系統(tǒng)等;培訓(xùn)是使參與應(yīng)急管理和響應(yīng)的個人和團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，形成所需的技能和可測量的能力;演練是提供在無風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中測試應(yīng)急預(yù)案和提高技能水平的機(jī)會，精心設(shè)計(jì)和組織的演練可以改進(jìn)跨部門的協(xié)調(diào)和溝通，突顯能力差距和需要改進(jìn)的方面;評價(jià)和持續(xù)改進(jìn)是通過評估績效、識別不足，制定并實(shí)施改進(jìn)行動計(jì)劃。

目前，我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了應(yīng)急管理幾個階段的主要任務(wù)，但尚沒有形成完整、系統(tǒng)的工作規(guī)范和監(jiān)督管理制度。在應(yīng)急準(zhǔn)備方面，近幾年來我國將重點(diǎn)放在了應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體系建設(shè)等方面，這確實(shí)抓住了問題的核心。存在的主要問題是這些工作尚未形成完整的持續(xù)改進(jìn)的體系，缺少應(yīng)急準(zhǔn)備的頂層設(shè)計(jì)文件和相關(guān)工作的指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，應(yīng)急準(zhǔn)備的評估十分薄弱，這些都是未來急需研究解決的主要方面。

五、現(xiàn)代管理理論與方法

現(xiàn)代管理科學(xué)的基本理論與方法在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中獲得了廣泛應(yīng)用。下面只簡要討論計(jì)劃、目標(biāo)和績效管理以及程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化等幾個主要方面的應(yīng)用情況。

(一)計(jì)劃

計(jì)劃是管理學(xué)的五大重要職能(計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)和控制)之一。在現(xiàn)代管理學(xué)中，計(jì)劃是指通過調(diào)查研究，預(yù)見將來，制定出組織的目標(biāo)和計(jì)劃，統(tǒng)一組織和指導(dǎo)組織內(nèi)部各單位、各類人員的活動，以實(shí)現(xiàn)組織的宗旨。應(yīng)急預(yù)案正是為應(yīng)對可能發(fā)生的突發(fā)事件而編制的計(jì)劃。管理學(xué)者從抽象到具體，把計(jì)劃分為：宗旨或使命、目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策、程序、規(guī)則、方案或規(guī)劃、預(yù)算等不同的種類，這些也是構(gòu)成不同類別預(yù)案的基本要素。計(jì)劃的編制步驟，如分析現(xiàn)狀、確定目標(biāo)、擬定前提條件、提出可供選擇的方案、評價(jià)可供選擇的方案、選定方案、制訂實(shí)施計(jì)劃、編制預(yù)算等，也被應(yīng)用于應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的編制之中。

(二)目標(biāo)和績效管理

應(yīng)急響應(yīng)具有很強(qiáng)的目的性，即盡可能減少突發(fā)事件造成的生命財(cái)產(chǎn)損失和對環(huán)境的破壞。因此管理學(xué)中的目標(biāo)管理與績效管理的理論與方法也被應(yīng)用于應(yīng)急預(yù)案之中。例如，在編制應(yīng)急預(yù)案過程中，在對形勢和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估的基礎(chǔ)上，首先要確定預(yù)案的意圖和目標(biāo)。意圖是對要解決的問題的預(yù)期解決方案的廣泛、一般性的陳述，明確應(yīng)急響應(yīng)的熏要元素在何時完成，以及行動何時成功;目標(biāo)則是在行動過程中開展的更具體行動的進(jìn)展?fàn)顟B(tài)(里程碑)。根據(jù)確定的意圖和目標(biāo)，再進(jìn)一步確定行動方案，包括需要開展的活動、執(zhí)行的程序和需要的資源與能力等。

在事件的戰(zhàn)術(shù)行動過程中，目標(biāo)管理也貫穿于事件指揮管理全過程，包括：建立事件目標(biāo)，基于事件目標(biāo)開發(fā)出行動策略，明確和發(fā)布任務(wù)、計(jì)劃、程序和協(xié)議，建立明確的、可測量的目標(biāo)，記錄結(jié)果和評估目標(biāo)并促進(jìn)改進(jìn)行動。

對應(yīng)急管理工作和應(yīng)急響應(yīng)行動進(jìn)行績效評估和管理，是完善政府社會管理職能的必然要求?？冃гu估一般是在工作或行動完成之后，根據(jù)一定的評價(jià)指標(biāo)和可獲得的數(shù)據(jù)，對工作或行動的產(chǎn)出、效率和結(jié)果等進(jìn)行量化評價(jià)。產(chǎn)出指標(biāo)一般描述一項(xiàng)活動的直接產(chǎn)品，如質(zhì)量、數(shù)量、精度等;效率指標(biāo)是用單位投入資源與獲得的結(jié)果來描述某項(xiàng)活動的經(jīng)濟(jì)性;結(jié)果指標(biāo)是量化一項(xiàng)活動對最終結(jié)果的影響。

(三)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化

程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化是現(xiàn)代管理科學(xué)中提高管理效率的重要方法。突發(fā)事件的特點(diǎn)是破壞人們的正常工作和生活秩序，使人們脫離日常的工作程序和方法。編制應(yīng)急預(yù)案的出發(fā)點(diǎn)就是試圖使非常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)行動變得程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，從而提高應(yīng)急響應(yīng)的速度和效率。

程序化：是指使各種活動秩序化、流程化，從而降低工作的難度和復(fù)雜度，也有利于通過培訓(xùn)和實(shí)際操作，提高相關(guān)人員的熟練程度，從而提高速度和效率。應(yīng)急預(yù)案的主要功能之一就是確定各種工作程序，并轉(zhuǎn)化為實(shí)施時方便使用的清單、地圖、圖表，通知人員的機(jī)制，獲取和使用設(shè)備、用品和車輛的過程，獲得互助協(xié)議和援助協(xié)議的方法，向有關(guān)部門和指揮中心報(bào)告信息的機(jī)制等。對于一些具體的工作崗位的操作，有時還制定專門的標(biāo)準(zhǔn)操作程序(SOP)或標(biāo)準(zhǔn)操作指南(SOG)，以作為應(yīng)急預(yù)棠的附件。

標(biāo)準(zhǔn)化：是將對工作產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量要求的指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代工業(yè)化生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的可靠保證。在應(yīng)急管理和應(yīng)急響應(yīng)中加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作也十分重要。例如，對于應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化，有利于促進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)和組織之問的更有效溝通;對應(yīng)急資源的分類、品種、型號和調(diào)配程序等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，有利于改進(jìn)資源存儲、調(diào)配和使用的效率;對人員培訓(xùn)和資質(zhì)要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，有利于應(yīng)急人員的培養(yǎng)和使用;對通信設(shè)備、系統(tǒng)和信息格式等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，有利于增強(qiáng)通信的可靠性、互操作性。

專業(yè)化：由于每個人的精力和時間都是有限的，因此每個人能夠熟練開展的工作也有局限性，這正是社會分工的基礎(chǔ)。應(yīng)急管理和響應(yīng)行動也包括各種各樣的活動、功能和能力，因此專業(yè)化是必然要求，包括專業(yè)的人員、專業(yè)的裝備和專門的工作程序和標(biāo)準(zhǔn)等。例如，各種專業(yè)隊(duì)伍、領(lǐng)域?qū)＜摇Ｓ醚b備和專業(yè)物資，以及專項(xiàng)預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)操作程序等，為應(yīng)急響應(yīng)提供了專業(yè)化的能力和資源保障基礎(chǔ)。