其次，協調災區各項救援工作。比如，在災區附近的警察廳和消防廳，為了使災區的救援活動取得更好的效果，調整現場的救援機構或組織，設置專門的聯絡人員，及時協調應急救援工作。

第三，提供運送救援力量方面的幫助。如通過自衛隊的幫助，將警察部隊和消防援助隊空運;通過自衛隊幫助開辟緊急交通路線，清除障礙車輛，確保緊急狀況下的道路暢通。此外，依據1995年9月1日修訂的《災害對策基本法》，為確保緊急車輛的通行，警察有命令駕駛人采取必要措施，甚至在不得己時有限度越權的處置權利(如警察不在現場時，自衛隊、消防隊員可替代警察行使此權)。

(三)強化系統性減災措施

日本政府高度重視系統性減災措施，將減少災害風險納入國家各部門政策、規劃和項目中，以及國際和雙邊關系中，

在以下幾個方面可以得到體現：

一是大力支持巨災防范和應對方面的科技研究，努力提升全社會的巨災風險意識。日本政府大力支持巨災應對方面的科技攻關，積極開展1995年神戶大地震、2004年印度洋海嘯和2008年汶川地震等國內外巨災的專門研究。早在2001年日本的多家災害研究機構預測日本會在10-15年內發生地震、海嘯等巨災的概率非常高。2006年拍攝完成的《日本沉沒》，影片中設定的大地震引發的海嘯造成日本列島被淹沒的場景，就是在眾多日本災害專家研判基礎上加工形成的。

二是將巨災應對融入到社會管理和城市建設中。日本政府把災害預防、應急體系建設納入到城市建設和日常社會管理中，通過完善城市防災減災的系統規劃，構建城市綜合防災圈，加強學校、醫院、警察等重要公共部門建筑設施的抗震設防能力，設置阻止火勢阻燃帶和避難疏散線路，建設防災指揮和物資儲備基地、防災公園、安全教育館、社區消防儲水池等系列措施，強化城市綜合防災體系。

三是制定巨災情況下的業務可持續性計劃。所謂業務持續計劃(BCP)是通過事先分析組織潛在的各類威脅，進而制定和實施一系列備災措施，確保組織在巨災應對中能夠迅速恢復關鍵業務，從而保障組織整體業務的持續性運營。簡單來說，業務持續計劃是在傳統防災對策的基礎上，分析和研究災害發生時“應該優先恢復哪些關鍵業務”的措施，系統評估這些關鍵業務“在多長時間內可以恢復到什么程度”，并以此來制定對策的具體內容。2010年6月，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業務可持續性計劃。

四是定期開展巨災應急演習。《災害對策基本法》規定了政府開展防災演習的職責。為了在全國范圍內推進各種演習，中央防災會議還專門制定年度“綜合防災演習計劃”，該計劃規定實施演習的基本標準，構建了綜合防災演習框架，在每年9月1日防災日，全國各地都要在災害管理部門協助下開展防災演習。比如，2003年以來，每年在首相官邸舉行所有內閣大臣參加的巨災應急指揮演練，假定的場景是東海、東南海、南海地震同時發生，造成25000人死亡(其中海嘯死亡9100人)，毀壞建筑55萬棟情況。近年來，類似角色扮演模擬的防災演習理念被引進到實際演習中，參與者不再被告知任何信息，一旦進入演習必須做出迅速判斷和響應。

五是建立國際救援隊接受制度。日本積極尋求在亞太地區開展巨災互助合作，為實現能迅速到達受災地的目的，日本外務省、國際協力機構(JICA)及相關省廳，針對更加具體的緊急請求事項，建立一系列相關制度。根據修正后的接受海外救援相關法律，在發生巨災且有必要接受大規模救助時，外務大臣與防衛大臣可以直接決定接受相關應急救援隊伍。此外，2001年以來日韓開始逐步建立防災救災信息交換、相互派遣災害管理人員、巨災條件下協同救援等制度。還有，日本防衛省和美國國防部在《美日安保條約》框架下簽署了《重大災害相互支援協議》。

對我國的借鑒

在此次巨災應對中，日本政府在有效避免初期更大規模人員傷亡和財產損失的同時，也存在核事故風險評估和準備嚴重不足、災民生活保障不力等嚴重問題，給日本甚至國際社會帶來了嚴峻挑戰，借鑒日本巨災準備的經驗和教訓，對于完善我國的巨災應急準備工作有重要意義。

(一)要進一步完善巨災應急準備制度

一是要評估日本地震海嘯及次生、衍生災害的全面影響，系統研究其經驗教訓。評估和跟蹤研究日本地震海嘯及次生、衍生災害帶來的環境、經濟、政治、科技、外交、國家安全等方面的國際國內影響;系統總結和研究其在巨災應急指揮、監測預警和信息發布系統建設、城市防災規劃、核電設施規劃和管理、物資保障、能源儲備、應急救援、災害信息國際通報等準備方面的經驗和教訓。二是要制定和完善國家巨災風險管理戰略。將巨災風險管理與經濟社會發展戰略統籌考慮，在國家戰略規劃、城市總體規劃等重大項目規劃和設計中，開展針對地震、海嘯、洪水、核事故等巨災風險的綜合評估。研究和完善城市巨災綜合防御體系建設。建立與應對巨災風險和戰爭風險相適應的國家應急管理體制機制和綜合物資保障體系。建立國家災害即時信息發布網。加快建立政策性巨災保險機制。健全政府主導、專家參與、權威有效、快速便捷的災害科普宣教機制。三是建立國家巨災應急演練制度。在評估國家巨災風險的基礎上，結合我國災害管理工作的實際特點，建立和完善國家巨災應急管理定期演習制度，開展中央、跨省、跨部門的巨災應對演練，查找巨災應對工作中的薄弱環節，提升中央和地方間、各部門間、軍地間的應急協調和支持支援能力，提高中高級公務員應對巨災的實戰能力。

(二)加強巨災防范和應對國際合作目前，重大災害的國際風險日益增加，各國都面臨提升巨災風險防范和應對能力的迫切任務。對中國而言，加強國際巨災應對合作，積極參與國際重大救援活動，有利于展示關心世界、關愛人類的形象，有助于充分借鑒巨災應對經驗和教訓，有助于和諧世界的構建。這就需要結合我國的實際情況，積極開展聯合國框架下的巨災應急準備工作，爭取在國際防災減災工作中發揮更大作用;加強與其他國際組織、非政府組織的防災減災合作，重點加強在“金磚五國”、上海合作組織、亞太經濟合作組織、東亞范圍和框架內的防災減災合作，研究和建立相應的巨災救援合作機制;積極開展防災減災的多邊、雙邊合作，研究和建立與東盟、日、韓等周邊國際組織和國家的防災減災合作的更有效渠道和內容，努力拓展與發展中國家的防災減災方面的合作渠道和內容;加強在災害管理、減災技術、信息共享等方面的國際交流與合作;促進大陸與港、澳、臺間的防災減災方面的交流和協作;盡快完善接受和派遣大規模海外救援隊伍實施救援的相關制度;建立和完善國內民間組織參與國際防災救災工作的相關制度。

(作者：國家行政學院應急管理培訓中心講師 游志斌)