引言

從不斷加大的地震演習力度可以看到，建立突發性災害事件應急機制已成為政府公共管理的重要內容，十七屆三中全會提出：“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”。中共中央總書記、國家主席胡錦濤也把應對突發事件和復雜局面的能力提到“黨的執政能力的重要方面”的高度，要求我們居安思危，做好思想準備、機制準備、預案準備和工作準備。這些都表明，我國災害管理工作開始進入了一個新的調整和發展時期。

一、地震應急救援及演練預案的特點

1、地震應急救援及演練預案應具有整體性

地震應急救援及演練預案應顯示整體調控的能力，各應急專業不僅能依據預案，從事所規定任務范圍內的各項準備上作和應急行動，而且能清楚自己在整體中所處的地位和應發揮的作用。因此，預案內容必須具體各應急專業組織之間，消防部隊和駐軍及地方之間，上下級之間的協調關系。預案對各應急專業組織的任務及行動安排，既要注意符合其專業特性，更要注意圍繞地震應急、演練的總體目標和上級的總體意圖，使各應急救援專業組織能在全局中充分發揮作用。為了保持預案的整體性，必須明確任務分工，具體規定各部門(單位)的職責和任務，切不可含混不清，以免任務發生疏漏。

2、地震應急救援及演練預案應具有兼容性

兼容原則在預案中要有具體的體現，并得到堅決貫徹。重大地震災害事故發生的頻率并不高;建立功能齊全完備、實力強大的專職救援隊伍，購置足量的各種專業器材裝備既不經濟，也不現實。因此，制定預案時在確定應急力量的部署與運用方而，應力求充分發揮本地現有的人員、器材和裝備的作用。努力通過借雞下蛋，土洋結合的方法，來彌補器材裝備和救援專業人員的不足。

3、地震應急救援及演練預案應具有周密性

預案的周密性應體現在處理好時間、空間與應急行動之間的關系方面。

預案要對完成總任務和各項具體任務所需的人力、物力作出具體安排，各項任務的銜接，各應急專業組織之間的銜接必須得到切實保障。預案還應對應急準備與實施階段可能出現的問題，作出全面的評估，提出解決問題的措施和方法。預案中確定的每項應急行動的方法都要經過縝密的考慮，首先要將采取某種行動方法能獲得的效益與需承擔的風險、遇到的困難、付出的代價等，進行實事求是的分析比較，力求達到低消耗、高效益。

4、地震應急救援及演練預案應具有針對性

預案必須針對可能發生的地震災害的性質、危害的可能范圍、危害程度和可能的持續時間等因素，設想行動方法。而且還要針對預測的環境條件、應急能力等實際情況，確定應急的總目標及各項急救援專業組織的具體任務。因此，搜集資料只是一個方面，更重要的是通過分析研究，對情況的變化作出準確的判斷和預測。這就體現出前面提到的災后快速評估體系的重要性。

二、地震應急救援及演練管理的基本原則

1、以人為本原則

以人為本指明了地震應急、演練、救援為了誰和依靠誰。以人為本就是把保障公民生命安全和生存發展環境作為首要任務，增強公民的危機意識和自救互救能力;堅持以人為本，就是盡量預防和控制公共危機事件發生，當危機發生后用最有效的措施保護人，盡最大努力挽救生命和安全，而無論代價有多大，這是公共危機應急管理的最高準則，也是地震應急、演練管理整個過程和一切活動的根本出發點。

2、效率性原則

地震災害的屬性決定了效率是地震應急、演練管理的生命。效率性原則具有兩方面的含義：一方面，時間上的效率性至關重要，地震一旦發生，必須迅速反應，全面調動資源開展救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復正常的社會秩序，重建社會平衡體系。另一方面，資源的配置與使用效率不可或缺。

從資源角度看，地震應急、演練管理是一個資源儲備與消耗補充的全過程。在該過程中所消耗與占用資源帶來的各種成本的總和就是地震應急、演練管理的成本。因此，只有在資源配置過程中有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費與占用資源所帶來的無效成本、沉沒成本、機會成本等各項成本，才能滿足效率性原則。

3、可持續原則

地震既是風險，又是機遇。地震災害對原有平衡體系的危害與破壞也孕育著改革與發展的良機，是社會進步與自我完善的契機。不能以犧牲長遠利益作為代價。在地震救援演練管理中的資源占用與消耗必須與社會經濟發展狀況相適應。必須把管理同經濟發展結合起來，與以人為本的發展結合起來，把地震應急、演練管理策略有機地整合到國家方方面面的可持續發展戰略之中。

4、公平性原則

地震應急、演練管理不僅要注重效率，更要重視公平。這是應急管理的內在本質要求。尤其在地震應急、演練救援資源配置時更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在地震應急、演練管理中的資源優化配置中，要把握整體的平衡，抓主要矛盾，調動一切資源，盡最大努力滿足最普遍、最基本、最強烈的資源需求，以主要矛盾的解決來全面緩解次要矛盾，避免各類資源需求矛盾之間的相互激蕩。要把握主要矛盾和次要矛盾的關系，重視不同環境下不同群體對不同資源的特性需求，以及相互之間的關聯，有選擇、有重點、有次序地逐步化解各類次要矛盾，消除局部失衡現象。

5、管控結合原則

地震應急、演練管理中的資源配置，要堅持統一指揮，注重關鍵資源的控制，全面提高資源配置效率。為確保對公共危機的控制，決策機構必須集中時間精力和有限資源，抓主要矛盾，確保對主流信息、安全人才、安全設施、基礎設施、應急救援物資等核心資源的控制，實現其科學優化配置與快速有效調度，保障總體局面的穩定與控制，從而為公共危機應急管理的其他環節提供堅實可靠基礎與強有力支撐。同時，還要圍繞地震事態的發展變化，將以控制為主和以管理為主的兩種資源配置方式統籌結合起來。這是將地震應急、演練管理與日常公共管理有機結合起來的必然要求。

6、協調性原則

地震應急、演練管理中的資源配置過程本身就是一個依照資源屬性，對各類資源及其供給和實際需求進行協調的過程。地震應急、演練管理中，各類資源的所有者性質不同，職責不同，價值與利益取向也會有所差異，而且在應對地震的介入方式也不盡相同。有效的協調必須把個體的、局部的力量聚合成整體的力量，發揮資源整體的最大效用。

因此，地震應急、演練管理資源配置必須堅持協調性原則，整合各種資源，并對各級各類資源進行統一指揮、有效協調，發揮整體功效，提高效率資源配置和運行效率。

7、穩定性原則

社會平衡體系的平衡與穩定是相對的，必須明確區分和正確對待發展中的適度失衡與失穩。一方面，地震應急、演練管理中的資源配置如果一味地追求穩定與平衡則違背了客觀發展規律，易喪失發展與完善的機會。另一方面，并非環境發生變化或一出現失衡或失穩就意味著公共危機已經出現。必須判斷該變化是否已經沖擊到組織體整體的基本目標，并嚴重影響其發展。否則，對公共危機的過度反應不僅會浪費資源，而且容易導致其他不利于發展的失衡或失穩，甚至激化矛盾。

8、開放性原則

地震應急、演練管理能力不僅取決于現有資源的種類和數量，也取決于對所需資源的協調獲取能力。在地震應急、演練管理中，一方面在努力提高公共資源配置效率的同時，還要發動群眾積極參與，進一步提高資源配置效率，提高資源的吸納能力。另一方面，要尋求外部資源協助，同時必須密切關注其他范圍的公共危機，及時提供支援與幫助，以達到預防與控制的結合，最大程度地減少損失。地震應急、演練管理中的資源配置，要將內部資源外移，以便在不同區域和范圍內得到整合與共享;還要將外部資源內移，增強所需的關鍵資源的可得性。

討論

地震救援演練已經不再只是簡單的紙上談兵，如何實施演練、如何形成一套完整的預警、應急和演習流程、如何避免應急預案進入休眠狀態、如何在應急和常態下尋找平衡點、如何平衡安全投資的成本與效益產出，這些都將成為我們下一個階段的工作重心。

　　參考文獻

　　黃金印，鞏玉斌。消防部隊化學事故應急救援預案的制定與演習[J] 武警學院學報，2001.17(5)：15一17

　　史波，梁靜國，劉拓 公共危機應急管理的資源配置原則研究[J].現代管理科學，2008. (6)：88—89

　　本文轉載自《中國應急救援》

　　作者：步兵 盧杰 王念法 程永