(三)應急管理實踐中滋生了“虛假治理”現象

應急管理體系的不完善為基層的制度創新留下了空間，同時也為實踐中一些“潛規則”的滋生和蔓延提供了溫床。部分“潛規則”往往以轉移或免除責任為目標，將應急管理的責任轉變為“擊鼓傳花”的游戲或某種權力博弈。這些潛規則是在制度空白的環境中出現的“逆向創新”，無益于化解風險、處置危機，是一種“虛假治理”的行為。其中的一個典型例子是“花錢買平安”。據財政預算，2011年中國公共安全支出預算數為6244.21億元，比上年執行數增長13.8%，占全年預算支出6.23%，略高于國防支出預算的6011.56億元徐凱，陳曉舒，李微敖：公共安全賬單，《財經》，2011年第11期。。這種權宜性的治理方式，不僅沒有解決深層次的社會矛盾，而且帶來了諸多負面影響，扭曲了公眾與政府的關系，破壞了社會的是非觀、公正觀等價值理念。同時，“花錢買平安”在操作的過程中具有主觀性和隨意性，由事件影響大小和政府官員的主觀判斷決定，“往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”，[8]必將引發社會公眾對政府公信力和法律原則的質疑。

免除和推卸責任的各種“潛規則”還包括：(1)主要領導人現場指揮的“黃金法則”。受到媒體和社會情緒的影響，無論災害大小，政府機構的主要領導人一律親臨現場指揮救援，形成了如果第一時間沒有到現場，就要承擔“行政不作為”責任的局面。但從應急管理的實踐來看，主要領導人是否需要親臨現場指揮應該根據事件性質、影響范圍、應對主體的應急能力而決定。(2)危機事件中必有政府官員撤職下臺。行政問責成為平復公眾情緒的“減壓閥”，事實上，由于突發事件的復雜性和不確定性，政府官員在處理危機的過程中得失兼有是常態。應當實事求是，通過明確的權責規范、完備的調查程序對相關事件進行規范的問責。(3)由最后進入領導班子的干部負責生產安全和應急工作。這種分工模式的結果將一些缺乏應急管理經驗的領導干部推向公共危機的風口浪尖，既不利于領導干部的培養，也不利于危機事件的處置應對。

三、應急管理體系頂層設計的幾個關鍵問題

新形勢下突發事件的新特征和現有的應急管理體系所暴露的局限性，要求實現應急管理體系新一輪的頂層設計和模式重構。

(一)理念問題：政府—市場—社會的定位及互動關系

近年來，我國政府“以人為本”的執政理念在應急管理工作中得到很好的體現，各級政府在應急和災后恢復工作中投入了大量的資金和物資。但同時也出現了一種在應急管理中“大包大攬”的傾向，值得關注。面對重大自然災害和其它重大突發事件，按照“一方有難，八方支援”的原則，發揮“舉國體制”的優勢，實現應急救援和災后重建資源短時間的高度集中的應急模式，是社會主義制度優越性的集中體現，具有動員力度大、響應及時的優勢。但是這種模式的負面效應也是顯而易見的。“舉國體制”一方面可能造成資源的浪費或不合理配置，另一方面也有可能使公眾淡化自身防范風險、自救互救的意識，導致公眾對政府存在一種高度的慣性依賴心理，當災難突降，這種依賴心理更是無以復加。這種心理的產生有幾個方面的原因：其一，除了政府，民眾別無求助對象;其二，民眾的自組織能力嚴重不足;[9]其三，民眾應急管理知識和能力的缺乏。這種現象的長期存在，不利于我們提高全社會應急管理工作的效率，最大限度降低突發事件給人民生命財產帶來的損失。

在國家—社會協調治理成為公共治理的主要潮流中，應當明確政府和社會的分工，“政府主導”不等于“政府包攬”，在政府責任不應或無法覆蓋的領域中，在政府作用低效率的領域中，應該充分發揮社會各方面的力量，鼓勵市場組織和社會組織發揮作用。從根本上扭轉“無限政府”的觀念是設計下一代應急管理體系中應該考慮的首要問題。

(二)體制問題：應急管理組織體系中的橫向關系和縱向關系

從體制角度來講，我國的確需要建立一個更具有權威的組織機構將應急管理宏觀決策方面的工作統籌起來。建立“國家應急管理委員會”或“國家安全委員會”是一種可供選擇的方案，但問題的關鍵不在于是否需要重新設立新的管理機構，而在于根據應對突發事件的需求，將與應急管理相關的各種功能和工作內容設定清楚。當前，國務院和黨中央層面履行應急管理功能的各種委員會、指揮部等跨部門議事協調機構多達數十個，如果不將這些機構的職能梳理清楚就設立新的綜合協調機構，無異于進一步加重了現有應急管理體系的負擔。

應該明確的是，國家層面的組織架構和省市地方的組織機構可以且應該有所不同。縣市等基層政府往往直面各種突發事件，處在應急管理第一線，比較適合黨政軍一體的聯合委員會形式，由地方黨政領導牽頭，平時監督，戰時決策。而按照“屬地為主”的處置原則，國家和省級政府在大多數突發事件中并不一定事必躬親。

在中央和地方的關系上必須堅持發揮地方政府的重要作用。屬地管理體制是一項基礎性制度。除特殊情況外，上級政府只有在得到地方政府的請求后方能介入。即使是特別重大的危機，由中央派人或組織專門機關進行直接指揮和協調，也要充分尊重所在地政府。與此相適應，需要有一個約束地方政府過度依賴上級政府援助的機制。在地方的中央企業事業單位發生公共危機，應該建立以地方政府為主負責應急管理處置、中央部門予以支持、援助的組織協調體制。也就是說，危機狀態下，地方政府及應急管理機構對公共危機實施管理，對危機處理負主要責任，必要時可以接管中央單位的應急管理權。[11]在地方政府之間的應急聯動方面可以探索全新的實踐方式，比如對地方政府之間的互助互濟行為實行記分制，建立跨地區應急響應和聯動的激勵機制。