近年來，北京市在社會安全事件應急能力建設方面取得了巨大的成就，但依然存在著問題與不足。針對這些問題，北京市應在應急體制、聯動機制、信息監測、輿論引導以及對外合作等五個方面有所突破，從而實現首都社會安全事件應急能力建設的跨越式發展。

一、應急領導機構：從分散走向統一

長期以來，北京市通過各級政法委下設的綜治辦、流管辦、維穩辦等機構協調以公安、司法、信訪為主的黨政機關開展社會安全事件的預防、預警、處置與善后工作，同時組織治安巡防員、流動人口協管員、維穩信息員等社會力量參與到此項工作當中。2004年，根據胡錦濤總書記的批示，中央又建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議”，此后北京市也建立了相應的聯席會議制度，將聯席會議辦公室設在信訪部門，社會安全事件的應急處置又多了一個領導機構：聯席辦。2005年，北京市政府又成立了市應急辦，與聯席辦、綜治辦、流管辦、維穩辦等機構共同領導協調社會安全事件的應急工作，社會安全事件的應急領導體制就此呈現出“多頭管理、九龍治水”的格局。

由于多頭管理的存在，北京市應急指揮系統的重復建設問題也相對普遍。以北京市某區為例，公安分局有一套由區委政法委出資建設的視頻監控指揮系統，應急辦也有一套由區政府出資建設的視頻監控指揮系統，根據北京市總體應急預案的規定，區民防部門還應有一套備用的，各個鄉鎮、街道也都有一套自建的視頻監控指揮系統。由于利益關系的存在，這些系統很難整合，各自建各自的、各自用各自的，從而造成了應急資金的分散與浪費。重復建設的問題不僅體現在硬件設施上，在基層應急隊伍建設中也有所體現。各個區縣的應急辦、綜治辦、流管辦、維穩辦、公安分局都有一支基層群防群治隊伍，每個部門都會定期或不定期發放一些志愿者補貼或獎勵。然而，基層志愿者一般都是身兼多職的，這就難免造成重復補貼的現象。

　　針對上述問題，改進策略如下：在市、區縣級層面，以綜治辦或維穩辦為依托，組建社會安全事件應急指揮中心，將綜治辦、維穩辦、聯席辦等機構以及應急辦下轄的“反恐與刑事案件應急指揮部”納入指揮中心，統一領導、協調本行政區域內的社會安全事件處置工作。根據《北京市突發事件總體應急預案》對社會安全事件的分類和處置主責單位的相關規定，市級社會安全事件應急指揮中心下設若干個專項應急指揮部(如圖1、表1所示)，以組織、協調、指揮相關類別的社會安全事件應對工作。各級應急指揮中心和專項應急指揮部配備專職值班人員和保障資金。鄉鎮政府和街道辦事處以現有綜治維穩中心為依托，負責對本轄區的社會安全事件進行先期處置，接受市和區縣應急指揮中心的指令開展應急處置工作。

二、應急聯動機制：從粗放走向精準

雖然北京市在“十一五”時期已經建立了以市總體預案為核心，專項保障和部門預案及區縣總體預案為依托，單位預案為基礎的應急預案體系，截至2011年7月底全市共制訂各級各類應急預案481萬個[1]，但針對社會安全事件的應急預案還有很多有待完善的地方。

一方面，僅從市級社會安全事件應急預案的文本上來看，就可以發現應急分工存在著不到位或過細的問題。例如，有些專項應急預案將協助單位的名稱與職責一一列出，卻沒有將這些職責具體落實到協助單位的某個崗位上(見《北京市建筑業農民工群體性事件應急預案》)，從字面上看，分工明確、責任清晰，但這樣的應急分工在實際操作中很容易導致協助單位無法在短時間內確定責任人趕赴現場。又如，部分應急預案在分工規定上過于“細膩”，將協助單位的職責落實到某個具體的人名及其電話號碼上(見《北京市旅游突發事件應急預案》)，看上去是責任到人、便于聯絡，但如果協助單位的人事或電話發生變動，應急預案就成了一紙空文。此外，還有一些單位牽頭編寫的應急預案只對其內部的機構進行職責劃分，而對外部的協助單位以“相關單位到場”的字眼一筆帶過(見《北京市房屋拆遷糾紛群體性事件應急預案》)，這就意味著在此類突發事件中只能依靠現場指揮者的主觀臆斷來選擇協助單位。

另一方面，少數基層政府和部門過于注重應急預案的數量，使應急人員常常埋頭于文案工作之中，而無暇組織相關人員開展預案演練，這就導致應急預案疊床架屋，而鮮有人知道該如何使用這些繁文縟節。還有少數單位上報的演練記錄中多次出現相同或類似的演練科目、演練過程和演練結果，存在虛報演練次數的情況。

針對上述問題，改進策略如下：

一是要細化基層應急預案。(1)基層預案必須結合本行政區域內的自然地貌與氣候、建筑物與街道特征、應急隊伍與物資分布、社會組織與人口構成、周邊環境與資源特點、經濟狀況與貧富差距等因素來制定，避免基層預案“千人一面”，強化預案的實操性與針對性。(2)應急分工必須明確責任單位及其崗位的名稱，不宜出現“相關單位”的字眼，職責內容應盡量描述出工作事項、工作時限、工作地點、工作流程、工作技能要求以及工作輸出標準等要素，以免事后評估責任單位時缺乏客觀依據。(3)基層預案的事件分級必須附有具體的量化標準，如參與與瀏覽人數、死傷與被困人數、物資價格上漲與股市下跌指數、直接財產損失與污染過火面積等，不可僅以定性描述作為事件分級的依據，以免聯動單位在同一突發事件中定級不一，導致處置措施不協同。(4)基層預案必須明確預警發布與解除的條件。發布與解除條件必須是便于操作的描述，如一個周期內已監測到的跡象是否達到一定頻次、是否處于事件旺季、已發生的同類事件是否達到一定的級別、本區域是否處于敏感時間段、利益相關者或上訪投訴人次是否達到一定數量等。

二是要落實基層應急演練。(1)在基層鄉鎮街道，以綜治維穩中心為依托，建立專職社會安全事件綜合應急隊伍。應急隊伍平時處于訓練與戰備狀態，訓練科目以各類社會安全事件應急預案和行為規范為主。相關單位新錄用的工作人員上崗前都必須在基層綜合應急隊伍中訓練工作兩年以上，并通過結業考試獲得資質證書才能離開應急隊伍正式上崗。(2)以各級黨校、行政學院為依托，建立政法后備干部應急輪訓制度，所有即將晉升的政法后備干部必須在各級黨校、行政學院接受以各類社會安全事件應急預案和行為規范為主要課程的封閉式訓練，訓練期間所有干部都處于戰備狀態，一旦發生突發社會安全事件，干部學員按照各自所在部門和相關特長出現場協助處置突發事件。訓練結束時干部學員必須通過專業考試并獲得資質證書方能履新。(3)在全市黨政機關、企事業單位、社會團體廣泛開展以普及社會安全事件應急預案與規范知識為主題的演練大比武、演講辯論賽、創新評議等活動。通過精神和物質獎勵充分調動各級各單位工作人員強化應急能力的積極性和主動性。