三、城市重大危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)體系建立

政府決策要靠信息真實(shí)、及時(shí)、全面，準(zhǔn)確。如信息阻滯，貽誤應(yīng)急反應(yīng)，將失去最佳挽救危機(jī)遏制損失的時(shí)機(jī)。應(yīng)對(duì)危機(jī)需民眾參與。建立重大突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度和信息發(fā)布制度是提高我國(guó)危機(jī)管理水平的重大措施。

各級(jí)政府相關(guān)職能部門應(yīng)依法或及時(shí)將重大突發(fā)性危機(jī)事件的信息向上一級(jí)政府職能部門及上級(jí)政府及時(shí)報(bào)告，遇特別重大危機(jī)可越級(jí)上報(bào)。突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府應(yīng)及時(shí)向比鄰地區(qū)政府職能部門及軍隊(duì)通報(bào)。依法定時(shí)間上報(bào)危機(jī)信息是指已有法規(guī)明文規(guī)定的，依該法規(guī)，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定發(fā)生疫情報(bào)告時(shí)間為 1~2個(gè)小時(shí)。“及時(shí)上報(bào)信息”應(yīng)理解為行業(yè)內(nèi)上報(bào)危機(jī)信息合理而最快時(shí)間。接到重大突發(fā)事件信息報(bào)告的各級(jí)政府及專業(yè)職能部門應(yīng)依法或合理時(shí)間內(nèi)，立即組織力量對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)、評(píng)審、確證、會(huì)商。任何單位和個(gè)人對(duì)突發(fā)事件不得隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)，否則將受到嚴(yán)厲的法律懲罰。

此外，重大突發(fā)性事件由各級(jí)人民政府依法定權(quán)限或在授權(quán)范圍內(nèi)向社會(huì)發(fā)布，統(tǒng)一發(fā)布。信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、全面。重大危機(jī)發(fā)布主體只能是政府，這是我國(guó)防震減災(zāi)法、防洪法的成功經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)公民參與對(duì)重大突發(fā)性危機(jī)的防御，但同時(shí)約束公民行為，任何單位和個(gè)人依據(jù)科學(xué)研究和觀測(cè)資料提出的重大危機(jī)事件預(yù)測(cè)意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)向所在地區(qū)縣級(jí)以上政府專業(yè)職能部門書面報(bào)告，也可以直接向國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門報(bào)告，不得擅自向社會(huì)散布。不允許公民將不成熟的災(zāi)情預(yù)測(cè)，如地震預(yù)報(bào)這樣科技含量極高的預(yù)測(cè)，本身又具有極大不確定性的預(yù)測(cè)，擅自向社會(huì)發(fā)布，否則造成的社會(huì)恐慌比地震本身(非破壞性地震)給社會(huì)造成的損失更大。任何社會(huì)組織及個(gè)人對(duì)危機(jī)信息的研究、預(yù)測(cè)、公告都應(yīng)由政府渠道。不確定因素多的重大危機(jī)發(fā)布如由社團(tuán)或個(gè)人進(jìn)行，易生社會(huì)恐慌和混亂[6]。

7·21北京大暴雨前一天及當(dāng)天北京氣象部門已經(jīng)發(fā)布了暴雨藍(lán)色、黃色、橙色預(yù)警，但不足之處在于：

一是這一信息沒(méi)有通過(guò)法定化的程序最大范圍地傳達(dá)給公眾。7·21暴雨期間，不少市民由于沒(méi)有及時(shí)接收到相關(guān)預(yù)警提示信息。預(yù)警信號(hào)的發(fā)送渠道包括網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電視、廣播、街道顯示屏等，但由于技術(shù)方面的原因，導(dǎo)致短信發(fā)送、接收不及時(shí)，由于發(fā)布能力有限，只有部分手機(jī)用戶接收到了預(yù)警提示信息。信息傳播不充分，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)災(zāi)害的響應(yīng)也不夠充分。

二是沒(méi)有明確通俗告知不同級(jí)別警報(bào)信號(hào)的危害性，并提示公眾應(yīng)注意應(yīng)對(duì)的措施。橙色暴雨的危害程度并不為廣大公眾所知曉，導(dǎo)致事件中人員傷亡慘重。四色(藍(lán)色、黃色、橙色、紅色)預(yù)警近些年來(lái)在氣象、治安等各個(gè)行業(yè)用的比較多，但是單純的以業(yè)務(wù)術(shù)語(yǔ)描述顏色所對(duì)應(yīng)的事實(shí)危害程度顯然不夠，畢竟廣大民眾不是專業(yè)人士。暴雨當(dāng)日，北京氣象部門很罕見(jiàn)的多次發(fā)出了暴雨橙色預(yù)警，但并沒(méi)有讓普通百姓切實(shí)意識(shí)到這種氣象天氣的危害性，使得百姓聽了消息之后顯得若無(wú)其事。

7·21大暴雨后北京氣象臺(tái)改進(jìn)災(zāi)情信息預(yù)報(bào)發(fā)布 ，市氣象臺(tái)2012年7月25日11時(shí)50分及時(shí)啟動(dòng)了預(yù)警發(fā)送預(yù)案，發(fā)布暴雨藍(lán)色預(yù)警信號(hào)，為了保證發(fā)送效果，各運(yùn)營(yíng)商紛紛開啟了多渠道的發(fā)布窗口。許多市民的手機(jī)都收到了類似的天氣預(yù)警提示信息。截止到7月25日晚20時(shí)，市氣象臺(tái)聯(lián)合三大電信運(yùn)營(yíng)商共發(fā)送氣象預(yù)警信息1170萬(wàn)條。氣象部門一直都在通過(guò)多種手段發(fā)布?xì)庀箢A(yù)警，手機(jī)短信只是渠道之一。接受手機(jī)短信從某種意義上只是一種被動(dòng)的方式。氣象部門7月25日午后在所有公共媒體，包括電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)站、戶外屏幕等平臺(tái)上發(fā)布相關(guān)信息，開啟多渠道發(fā)布窗口，市民可以根據(jù)自身情況選擇不同的途徑主動(dòng)獲取相關(guān)信息市氣象臺(tái)2012年7月25日11時(shí)50分及時(shí)啟動(dòng)了預(yù)警發(fā)送預(yù)案，發(fā)布暴雨藍(lán)色預(yù)警信號(hào)，為了保證發(fā)送效果，各運(yùn)營(yíng)商紛紛開啟了多渠道的發(fā)布窗口。許多市民的手機(jī)都收到了類似的天氣預(yù)警提示信息。截止到7月25日晚20時(shí)，市氣象臺(tái)聯(lián)合三大電信運(yùn)營(yíng)商共發(fā)送氣象預(yù)警信息1170萬(wàn)條。氣象部門一直都在通過(guò)多種手段發(fā)布?xì)庀箢A(yù)警，手機(jī)短信只是渠道之一。接受手機(jī)短信從某種意義上只是一種被動(dòng)的方式。氣象部門7月25日午后在所有公共媒體，包括電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)站、戶外屏幕等平臺(tái)上發(fā)布相關(guān)信息，開啟多渠道發(fā)布窗口，市民可以根據(jù)自身情況選擇不同的途徑主動(dòng)獲取相關(guān)信息[7]。

同時(shí)7月25日上午9時(shí)30分左右，北京市國(guó)土局與北京市氣象局聯(lián)合發(fā)布了地質(zhì)災(zāi)害黃色預(yù)警。這是繼21日首次發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害黃色預(yù)警之后，北京又一次發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警。　預(yù)警提示：25日午后到26日白天，房山、門頭溝、密云、懷柔、平谷等部分山區(qū)及海淀、石景山、豐臺(tái)部分淺山地帶發(fā)生泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害的可能性較大，地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警等級(jí)為3級(jí)(黃色預(yù)警)[8]。受7月21日大暴雨的影響，很多地方的土壤含水量處于飽和狀態(tài)，河塘、水庫(kù)、溝渠較滿，因此此次降水可能造成山洪、泥石流的發(fā)生。如果新的降水如果落在山區(qū)，或者落在已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)大量降水的區(qū)域，將更容易形成雨水匯流，從而引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。

2012年8月廣東省頒布了《突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，該辦法規(guī)定，預(yù)警信息實(shí)行依申請(qǐng)發(fā)布和統(tǒng)一發(fā)布相結(jié)合的制度。審批過(guò)的預(yù)警信息統(tǒng)一通過(guò)委托省氣象部門建設(shè)、管理的廣東省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)及時(shí)、免費(fèi)向公眾發(fā)布。其他任何組織和個(gè)人不得向社會(huì)發(fā)布預(yù)警信息。各級(jí)廣電、新聞出版、通信主管部門負(fù)責(zé)建立預(yù)警信息“綠色通道”，確保多途徑、多手段第一時(shí)間無(wú)償向公眾發(fā)布預(yù)警信息。各基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商第一時(shí)間安排免費(fèi)發(fā)送。辦法還規(guī)定，玩忽職守，導(dǎo)致預(yù)警信息發(fā)布工作出現(xiàn)重大延誤或失誤，造成嚴(yán)重后果的將被追究責(zé)任。

目前我國(guó)已建立“重大氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布制度”，中國(guó)氣象局分別與中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，明確規(guī)定了氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布制度。目前，包括河北、山西、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、江西等在內(nèi)的17個(gè)省、市、自治區(qū)建立了橙色以上預(yù)警信息的綠色發(fā)布通道，安徽、福建、河南、廣西、四川5個(gè)省、市、自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了重大災(zāi)害紅色預(yù)警信息在災(zāi)害影響區(qū)域內(nèi)的全網(wǎng)發(fā)布[9]。

四、城市重大危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案完善

與可操作性演練 我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)及社會(huì)危機(jī)的一貫政策是，不僅重事中、事后抗救，而且重事前預(yù)防。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)特殊情況，對(duì)本地區(qū)重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)，定期進(jìn)行情況通報(bào)和會(huì)商制度，建立重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制。

城市重大危機(jī)預(yù)防工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容是制定全面細(xì)致、具有可操作性的危機(jī)處理預(yù)案。平時(shí)備有周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈C(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，一旦危機(jī)發(fā)生，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助抗救危機(jī)，減少損失，恢復(fù)常態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面早有成功經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)曾制定《對(duì)災(zāi)害性地震的反應(yīng)計(jì)劃》，涉及美國(guó)25個(gè)部委一級(jí)的機(jī)構(gòu)，闡述了聯(lián)邦政府的危機(jī)支援政策、規(guī)劃設(shè)想、實(shí)施方案、組織機(jī)構(gòu)和任務(wù)、職權(quán)、協(xié)調(diào)官員的聯(lián)絡(luò)方式，聯(lián)邦政府與州之間對(duì)口單位的協(xié)調(diào)，以及有關(guān)應(yīng)急工作的財(cái)政、技術(shù)、物質(zhì)和法律等方面的問(wèn)題，全面勾畫了一幅美國(guó)全社會(huì)緊急抗震救災(zāi)的藍(lán)圖。該計(jì)劃確保了美國(guó)聯(lián)邦政府各組織在災(zāi)害性地震發(fā)生后可立即投入緊急應(yīng)變救災(zāi)活動(dòng)，并在全國(guó)范圍內(nèi)形成一個(gè)有序高效運(yùn)作的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制[10]。

國(guó)際國(guó)內(nèi)在減輕地震、洪水、核事故災(zāi)害方面的應(yīng)急預(yù)案已獲不少成功經(jīng)驗(yàn)和做法，經(jīng)過(guò)提煉、整合，應(yīng)移植提升為城市重大危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本原則和技術(shù)規(guī)范[11]。定期修訂、評(píng)估、檢驗(yàn)預(yù)案合理性，可行性及效果，這不僅是政府常態(tài)管理下的重要任務(wù)，也是衡量政府管理績(jī)效的指標(biāo)和強(qiáng)制性法律責(zé)任。如政府怠于編制應(yīng)急預(yù)案，不能按期檢查本級(jí)和下級(jí)政府危機(jī)預(yù)案的制定、評(píng)估、演習(xí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任與法律責(zé)任。

重大危機(jī)預(yù)案一般具有四個(gè)要素：1、情景，一切預(yù)案編制和實(shí)施的有關(guān)危機(jī)情況與背景。2、主體，應(yīng)急預(yù)案的決策者、組織者、和執(zhí)行者，即制定和實(shí)施預(yù)案的組織和個(gè)人，3、措施，各種應(yīng)急措施、管理方法、控制手段和技術(shù)。4、目標(biāo)，應(yīng)急預(yù)案所有達(dá)到的目的和效果。目前我國(guó)城市重大危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的制定缺乏充分的城市風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急能力評(píng)估，制定過(guò)程不夠科學(xué)。預(yù)案內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，很多內(nèi)容表示都只是一般的管理要求，有些應(yīng)急預(yù)案并未完全設(shè)計(jì)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)四個(gè)階段;此外，應(yīng)急救援和協(xié)調(diào)機(jī)制方面的可操作性不強(qiáng)，很多解決方法和措施不具體，責(zé)任不明確，保障措施單一[12]。

城市重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)案內(nèi)容[13]應(yīng)包括：(1)危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制;(2)指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、職責(zé)、協(xié)調(diào)處理危機(jī)的方式及工作方案，如中央或地方政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)限，協(xié)調(diào)方式，甚至細(xì)化到各部門、各崗位、各項(xiàng)任務(wù)具體負(fù)責(zé)人的電話號(hào)碼;(3)危機(jī)應(yīng)對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)、信息整合及通報(bào)制度;(4)處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)、救援職能及調(diào)用方案;(5)緊急通訊系統(tǒng)的啟用、中央、地方及軍隊(duì)通訊設(shè)備及能力的綜合統(tǒng)籌;(6)交通運(yùn)輸設(shè)施及能力的恢復(fù);交通管制;(7)新聞管制;通訊管制;電信管制;(8)工程搶險(xiǎn)及生命線工程(水、電、氣、道路)的恢復(fù);(9)危險(xiǎn)物質(zhì)處理及防止次生災(zāi)害;(10)消防隊(duì)伍配置及調(diào)用方案;(11)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)管制;出入境管制;(12)物資支援計(jì)劃，應(yīng)急設(shè)備的調(diào)度;(13)社會(huì)治安管制;市場(chǎng)管制;(14)衛(wèi)生及醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療力量統(tǒng)籌;(15)應(yīng)對(duì)重大緊急突發(fā)事件的其他內(nèi)容。

北京7·21城市水災(zāi)應(yīng)急預(yù)案存在死角，在應(yīng)急機(jī)制啟動(dòng)之后，政府機(jī)構(gòu)所屬的消防、給排水等部門反應(yīng)非常迅速，但關(guān)系到市民生活的其他機(jī)構(gòu)設(shè)施卻沒(méi)有出現(xiàn)必要的聯(lián)動(dòng)。7月之21日降雨最密集的傍晚，北京城區(qū)仍有足球比賽、演唱會(huì)等大型活動(dòng)舉辦，這樣的反常現(xiàn)象對(duì)于減災(zāi)工作而言幾乎是災(zāi)難性的。郊區(qū)的各項(xiàng)旅游活動(dòng)冒雨照常舉行，野三坡、十渡等地游人如織，同樣反映出市民防災(zāi)意識(shí)的薄弱。

廣渠門鐵路橋下有嚴(yán)重積水并有人員被困。指揮中心立即調(diào)派東城區(qū)公安消防支隊(duì)花市中隊(duì)的一部消防車和7名消防隊(duì)員趕赴現(xiàn)場(chǎng)救援。到現(xiàn)場(chǎng)后發(fā)現(xiàn)所有被困車輛均已沒(méi)頂淹沒(méi)，中隊(duì)長(zhǎng)立即向支隊(duì)指揮中心請(qǐng)求增援，支隊(duì)迅速調(diào)派花市中隊(duì)、龍?zhí)逗嘘?duì)各一輛消防車從其他救援現(xiàn)場(chǎng)趕赴廣渠門橋增援。第一時(shí)間的報(bào)警電話不能清楚準(zhǔn)確告知災(zāi)情，增援力量趕到雖奮力救援，但仍錯(cuò)過(guò)最佳救援時(shí)機(jī)。