上海市現有應急預案基本解決了“從無到有”的問題，為應急管理工作提供了制度保障和管理依據。但隨著經濟快速發展和城市規模擴展，特大型城市安全管理的難度不斷加大，突發事件的防范與處置任務日趨繁重，應急管理工作不斷面臨著新的挑戰。在外在形勢變化和應急管理內在要求的雙重壓力之下，上海市現有應急預案體系也暴露出一些薄弱環節和一定的不適應現象。

（一）概念不清，定位不準，同質化傾向明顯

對應急預案基本的概念，包括應急預案“哪里來，是什么，為什么，有什么，做什么”缺乏比較權威的解釋。不同層級之間的應急預案盡管已經作了初步的功能區分，但對于基層政府及其部門而言，尤其是在新編制的初始階段，更容易出現簡單模仿的現象，本區域、本行業的個性特點不夠突出，應急預案的同質化傾向比較明顯。

（二）評估不足，情景缺失，針對性有待加強

以2008年初的南方低溫雨雪冰凍災害為例，上海火車站和上海火車南站滯留了大量返鄉旅客，需要快速就近分流。長期以來，由于對冰凍雨雪與舂運疊加產生特大客流威脅的認識普遍不夠，鐵路站點現代化設施改造中，容易對人流疏散、交通組織等應急準備方面重視不夠。這暴露出在應急預案的編制過程中，存在缺失可變情景“超前想象力”的現象。本質上，應急預案編制是對基礎資料的收集，對數據信息的匯總和對綜合分析的判斷，而非簡單文字組合和詞藻堆砌。

（三）管理失據，宣教脫節，實用性亟待強化

《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第十七條對應急預案的制定、修訂程序作了法律保留，但相關規定未出臺。由于有效管理規范的缺位，在應急預案的編制程序、質量控制、審查備案、宣教演練、責任追究等方面，一定程度上也存在“紙上談兵”的現象。應急預案實施的解讀、宣傳、教育、培訓和演練等的后續“鏈式反應”也無法啟動，應急預案容易遭受“無用”的非議。

（四）形式單一，結構固化，輔助決策難發揮

現有應急預案，究其本質，是在用一套固定、標準和典型化的體系去應對現實中千差萬別的突發事件，因而必然面臨著兩大問題的考驗。其一，以確定性去應對突發事件中的確定性問題，其核心是現有資源的協調分配和權責體系的構建。其二，以靈活性去應對突發事件中的不確定性問題，其核心是事件分析和輔助決策，需要大量豐富的動態信息作為支撐。從現有實踐看，以紙質載體為主的應急預案常強于前者，弱于后者，對既有職責的確認和羅列比較多，但輔助決策的功能往往發揮不足。

三、對應急預案基本問題的思考研究

當前應急預案體系中存在的薄弱環節和不適應現象，很大程度上與應急預案基本問題系統性研究較少有關，有必要對應急預案的淵源、定位、作用、分類、要素等作深入思考和研究，以進一步提高應急預案操作性。

（一）應急預案從哪來（預案淵源）

據考察，工業化國家制定應急預案至少有數十年的所史，最初的應急預案以個別場所和單種事件為對象，強調過程控制。20世紀90年代后，逐步出現了以確保社會安定為目標，以防災減災為主要工作，在建立監測和預警的基礎上，以聯合指揮協調為特征的綜合性、標準化應急預案。

現代意義的應急預案經歷了從企業向社會演進的過程，實現了從具體、微觀向抽象、宏觀的轉變。企業型應急預案和社會型應急預案既密切聯系，又相互區別。從邏輯結構上看，企業型應急預案體系往往由內向外拓展，由“裝置”向“廠區”延伸，呈現典型“洋蔥型”結構，但操作功能不斷弱化。政府型應急預案選擇“自下而上、對應互通”的邏輯結構，在已經弱化操作的基礎上，更易呈現模式化特征。正如有學者所指出的，政府應急預案源自企業應急預案，本質應解決應急處置的操作問題，囿于管理者的功能局限和視角問題，不得不削弱操作性的初始目的。

（二）應急預案是什么（預案屬性）

從國際經驗看，應急預案主要有“類法律”規范和“類技術”規范兩種定位。其中，政府型的應急預案偏向“類法律”屬性。例如美國的聯邦應急計劃（NRP），是一部典型的契約祛，文本附有美國政府各相關部門首長的集體簽字。2005年，溫家寶總理在全國應急管理工作會議上強凋，“國家總體應急預案是全國突發事件應急管理的總綱，具有法規的法定效力。”盡管有法律學者指出，總體應急預案并未創設新的法律關系和賦予新的權力義務，但實踐中，政府應急預案特別是省級以上的總體應急預案的法律作用是典型而且明確的。與其相對，越是貼近基層的應急預案，越應當參照企業型應急預案的格式，充分考慮各種情況假設，使提出的具體解決方案具有“類技術”規范的屬性。