三、提高我國應急預案效力的路徑

1.優化頂層設計，解決應急預案“一事一案”

我國應急預案頂層設計要堅持專項預案與通用預案相結合、專項預案與功能預案相結合的原則，解決應急預案“一事一案”無窮盡的問題。英國強調通用預案與專項預案相結合的原則。美國堅持綜合性、一體化的應急預案編制思路，但也不排斥對需特殊關注的事件或對象編制應急預案。日本雖災害繁多，但日本的中央防災計劃僅l3個，其中12個針對常見的12種災害(包括地震災害、風水災害、火山災害、雪災、海上災害、航空災難、鐵道災害、道路災害、原子能災害、危險物品災害、大規模火災、林野火災)，第13個為其他所有災害的通用對策。英國、美國、日本的預案編制傳遞了相同的理念，即需要一個考慮多災種的通用預案，并在此基礎上根據需求l發展更詳細的專項預案。

鑒于我國《國家突發公共事件總體應急預案》在一定程度上扮演了“法”的角色，在突發事件應對法頒布之后，《國家突發公共事件總體應急預案》的這一功能弱化，建議修改我國《國家突發公共事件總體應急預案》為《國家通用應急預案》。其內容包括各專項應急預案共用的內容，根據具體情況，專項應急預案以外的突發事件，以通用預案為準，以應對非常規突發事件的出現。避免出現“一事一案”，預案無窮盡的問題。在此基礎上，編制與專項預案配合的功能預案。如相關應急力量共同編制某專項應急預案的應急處置與救援預案、醫療救護應急預案、基礎設施保障應急預案、后勤保障應急預案、社會秩序穩定應急預案、宣傳應急預案。各部門不再獨立編制自己部門的應急預案。

2.明確預案性質，減少預案法律效力與操作性間的矛盾

在當前應急法律體系還有待進一步完善的情況下，還需一定程度承認高層級政府應急預案的法律性質，并接受其內容的原則性、強制性強于操作性。同時，省級以下的低層級應急預案應該回歸本位，實現其戰術價值。明確預案的法律性質，不僅有利于我們保證各級預案的效力，也能幫助我們明確高層應急預案的戰略定位和基層預案的戰術定位。美國政府的應急預集體系可分為戰略指導綱要、戰略預案、概念預案、操作預案和戰術預案(在現場處置過程中形成)五個類別，從層級來看，在國家層面有三級聯邦應急預案：戰略指導綱要和戰略預案、機構協同概念預案、操作預案;區域級聯邦應急預案包括概念預案和操作預案;州和地方只有應急操作預案。

建議我國的國家和省級政府應急預案發揮戰略應急預案的作用，市和縣級政府應急預案定位為戰術預案，基層單位和專業隊伍應急預案定位為操作預案。戰略預案主要解決多層級政府、同層級政府多部門的指揮協調問題，戰術預案主要基于基層屬地風險評估和應急資源情況而編制，要特別強調應急準備，基層單位和專業隊伍應急預案偏重于應急處置流程，要求操作性強。提高高層級應急預案的協同能力、增強低層應急預案的針對性和基層單位與專業隊伍的操作性。從而減少預案法律效力與操作性間存在的沖突。

3.明確應急預案的合格制定主體

為了發揮預案的效力，須進一步明確區分具有法定義務的預案編制主體和自愿的編制主體，并制定不同評估標準。借鑒發達國家經驗，按法律規定承擔應急管理職責，并且具備專業應急力量的預案編制主體一般由政府或具備應急管理資源與專業力量的機構組成，他們編制預案的同時，還需鼓勵、引導、支持其他社會組織制定業務連續性計劃。具體地說，我國應該進一步明確政府或政府分類管理部門，以及具有專業應急力量的機構制定應急預案，而無相關應急資源和應急隊伍的各類企事業單位基于風險評估制定有關人員疏散、緊急避難和傳染病防范的流程圖，或業務連續性計劃。例如，對于學校及高層建筑等人群密集場所，主要風險源為安全保衛、人群疏散、傳染病等，因此，相關管理機構應健全安全保衛制度、制定人群疏散預案和傳染病隔離預案，再如，對于供電公司和自來水公司等公用事業單位來講，不管發生哪類突發事件，首要任務是保持自己的關鍵業務(供電或供水)不中斷，其次是要迅速支援突發事件的應急處置，因此，他們主要是要編制好自己的業務連續性計劃和支援政府頭發事件應急處置的功能預案。只有在考慮各主體職責、能力和需求的基礎上明確制定主體，才能使我國應急預案體系化繁為簡，提高應急預案的質量，強化應急預案管理，增強應急預案效力。

4.規范預案的編制流程，解決應急指揮與協調困難的問題

突發事件應急處置需要多個部門、多種力量、多層級政府的共同參與，盡管發達圍家實行大部制的政府管理體制，但為應對突發事件，這些發達國家均編制了詳細的應急預案編制指南，幫助各級各類編制者了解預案編制的術語、目標、流程以及預案體系的設計，政府有關部門和應急機構有權開展預案評審工作，以確保各主體應急預案的科學性、合理性及操作性。為進一步提升預案的操作性，解決應急指揮與協調困難的問題，很多國家還制定了突發事件應急指揮的標準，如美國的事故應急指揮系統(ICS標準)、德國的應急行政指揮部和戰術指揮部(Dv/100標準)，以及英國的“金銀銅”應急指揮體系等來指導各類主體在編制預案的過程中確定指揮權責分配。

與發達國家大部制的政府管理體制不同，我國社會管理職能分散在眾多的政府部門，一方面，每一類的突發事件應急處置均需十多個部門，甚至幾十個部門的共同參與，如在自然災害的應急預案中，僅基礎設施搶險就會涉及公路、鐵路、民航、水利等政府部門和通訊、供電等公用事業單位的參與;醫學救援涉及的部門包括衛生、醫藥、醫院、防疫等部門。缺少規范的編制流程，一方面使得部門問難以就預案進行有效溝通，預案編制存在交叉重復多，銜接不強等問題。另一方面，容易出現應急處置中組織協調困難的問題。

建議從以下幾方面來規范預案編制流程，解決應急指揮與協調困難的問題：一是戰略預案編制時，專項預案分類管理部門應與相關功能應急預案的牽頭部門加強溝通，共同編制，并進行跨區桌面推演;二是功能應急預案由牽頭部門與相關部門或應急專業隊伍共同制定，并進行桌面推演;三是戰術應急預案的編制須基于當地風險評估和應急資源情況進行，解決預案內容空洞的問題，并根據當地假想的突發事件情景進行桌面推演;四是基層單位和專業隊伍的操作預案要解決應急處置流程問題，提高基層應急預案的操作性差，并進行實戰演練。五是根據突發事件應急處置的共性，我國應急指揮部設立綜合協調與災情組、處置救援組、醫療救護組、后勤保障組、社會秩序組和宣傳組六個工作組，必要時增設基礎設施組。有利于多種力量、多層級政府、多個政府部門的縱向、橫向的協調指揮。并明確應急指揮程序與應急指揮手段，確保突發事件應急指揮協調有序和高效。

注釋

①業務連續性計劃源于私人部門，現指政府或企業基于業務運行規律，將災害規劃與后果納入商業計劃，以保證持續提供必要服務的一種系統安排的預案。該計劃意在提升組織對突發事件的響應能力，以確保關鍵業務功能可以持續，而不造成業務中斷或業務流程本質的改變。

②英國2004年《國內緊急狀態法》將應急處置主體分為兩類：第一類響應者(Category1 Responder)和第二類響應者(Category2 Responder)。第一類響應者主要包括地方政府、應急服務部門(如警察、消防、急救等)、衛生部門、海事部門等等，法律規定該類主體負責制定應急管理規劃和預案。第一類響應者在制定預案時應與公共事業和志愿者等第二類響應者協商。

③《中華人民共和國突發事件應對法》規定，我國預案制定主體為“國務院及其各有關部門，地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門”。此外，《突發事件應對法》第二十三條和第二十四條指出，礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射陛物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位，公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位或者管理單位也是應急預案的制定王體。

④通用預案是組織應對大多數突發事件的核心方案。專項預案則是在通用預案針對某一特殊情況存在不足時，在通用預案基礎上制定的更詳細的安排。

作者簡介

宋勁松，國家行政學院應急管理培訓中心教授級高工。劉文婧，中國人民大學公共管理學院行政管理系博士研究生。